棚户区改造法律问题刍议

张军勇

    一、棚户区改造的法律主体

   根据棚户区改造的实际情况，其中所涉主体主要有3个：被迁人、开发商及政府。另外还有实施拆迁的拆迁执行人、政府具体负责的主管部门、社会中介机构等。被迁人主要是指居住在城市规划区内属棚户区的居民、房屋承租人、企事业单位以及属“城中村”情况的农民。此种主体不可谓不多，也不可谓不复杂。开发商是指具有房地产开发资格和资质，具备开发能力，能够提供回迁住房，并在拆迁地址上进行工程重建的开发单位。它的存在形式主要是房地产开发公司，也包括具有建筑资质的其他工程建设单位。政府在棚户区改造中的特殊地位和作用决定了其在改造中的特定职责和身份属性。除了在宏观方面的法规政策制定及资源配置外，整个棚户区改造能否得以顺利实施，政府在微观方面的指导与协调功能也不容忽视。

    二、棚户区改造涉及的法律关系

    由于棚户区改造涉及的主体较多，因此法律关系相对复杂。这其中包括：政府基于法律法规的规定行使的行政指导与行政强制法律关系，开发商与政府的土地使用权划拨、出让法律关系，开发商与拆迁人的拆迁补偿法律关系，开发商与实施拆迁人的委托法律关系等。在所有的这些棚户区改造所涉及的法律关系中，起主导或决定性作用的，应该是土地使用权出让、转让法律关系和拆迁补偿法律关系。

    （一）土地使用权出让、转让法律关系。由于确定为棚户区的地块多为经济发展相对落后的区域，加之历史原因，情况较为复杂。按照现行的土地管理法律制度，棚户区改造所涉及到的土地一般都由政府土地收储中心收回，然后或划拨或公开拍卖。而棚户区的土地使用权状况是：有土地使用证的土地使用权、无土地使用证但能证明其来源合法的土地使用权、无任何正规手续的土地使用权、因旧城改造而变为城市居民的农民的原集体土地使用权等。因此涉及到的土地使用权关系非常复杂，理顺其中的各种关系是保证棚户区改造正常进行的基本保证。但一个总的前提是，必须通过法定程序将该土地使用权合法化或者市场化，方能使之进入棚户区改造的范围中。

    （二）拆迁补偿法律关系。城市改造的拆迁工作一直以来就是城市化进程的一大障碍。因为一方面是社会经济发展和公共利益维护的需要，另一方面是居民的基本生活需求和保障。很多棚户区改造项目难以顺利进行，中途搁浅，很大程度上都是由于拆迁工作未能达到预期目的造成的。由于法律的不完善或执法、守法标准不高，在拆迁中双方有法不依，野蛮拆迁、暴力抗法现象时有发生；在实行货币补偿、产权调换等拆迁方式时，双方对合同中的约定条款达不成一致或理解不同导致的纠纷层出不穷，这对城市整体规划的实施以及社会的安定和经济的发展都造成了很大的破坏和阻滞。

    三、棚户区改造涉法问题概述

    （一）城市总体规划的制订。根据《中华人民共和国城市规划法》及相关法律法规的规定，涉及城市总体布局和发展规划的重大事项，需由国家权力机关即人大及人大常委会审批通过，方可具体实施。

    （二）土地使用权的转移。由于棚户区的土地使用权主体多样、权属性质复杂，既有划拨土地使用权，又有出让、转让土地使用权，因此根据国家土地管理法规，除划拨土地使用权外，其他国有土地使用权应采取招标、拍卖、挂牌的方式出让；集体土地使用权必须在国家实施征收、征用后，方能转为改造实施用地。

    （三）拆迁补偿合同的签订。拆迁补偿合同涉及到主体的确定、拆迁时间、补偿标准、价款支付、回迁条款、异议处理、争议解决等。所以在拆迁补偿合同的谈判与签订上，是棚户区改造中一个既无法回避又必须认真对待的问题。

    （四）行政机关行政许可和行政裁决权的行使。根据《城市房屋拆迁管理条例》、《城市房屋拆迁行政裁决规程》的规定，城市房屋拆迁中的拆迁人应取得房屋拆迁许可证后方能实施拆迁，对拆迁双方当事人达不成补偿协议的，应由行政机关进行裁决。由此在拆迁中引发的许可证是否合法，补偿标准的确定是否正当合理，应否举行听证，都成为争议的焦点。所以行政机关在棚户区改造中的行政行为是否合法，权力行使是否符合法定程序，对改造的实施显得尤为重要。

    （五）建设施工合同的签订与监督管理。在拆迁基础工作完成后，实施改造重建任务的开发商或建设单位，需要选择具有资质和实力的施工单位，以保证质量、进度及成本的控制。因此会涉及到总包合同、分包合同的签订、物质材料的采购、勘验设计合同的签订、工程咨询服务合同的确定等。所有这些与工程相关的合同的签订，均对保证改造工作达到要求、如期完成并使拆迁户的居住环境和法律权益起着决定性的作用。

    （六）招投标程序的进行。根据《中华人民共和国招标投标法》、《工程建设项目施工招标投标办法》及《工程建设项目招标范围和规模标准规定》等相关规定，棚户区改造项目的土地取得、设计、施工均需采取法定的招投标程序进行，即委托人采取招标公告的方式，遴选项目设计单位、施工单位、管理单位等进行工程建设，由此来保证整个改造工程在最大限度的公开、公平、公正原则下来运行，从而保证效率的最大化。委托人包括：政府主管部门、开发商及建设单位、管理部门等。招投标程序除了招投标合同的签订外，其外延还涉及到招标文件的组织与设计、投标文件的准备、保证单位及银行保函的确定、共同账户的开立等一系列涉法问题。

    （七）其他相关法律问题。

    1.在政府作为直接开发主体的情况下，采用“工程代建”方式所产生的在委托人和受托人之间，在受托人和施工单位之间产生的因代建衍生的法律关系。

    2.在改造区居民具备相应条件时，采取集资合作方式改造棚户区，涉及到居民之间的合作协议的签订，出资人与开发商的委托协议、开发商与施工单位的建设合同的准备等。

    3.棚户区改造完成后，管理与服务应是巩固改造成果的必要工作之一。这涉及到物业管理单位的选择和服务合同的签订、履行，公用事业合同的确定以及后续保障服务合同等。

    四、对棚户区改造的建议

    （一）法律先行，运筹规划。作为法规制定者和执行者的政府，首先应做好法律规范体系的建设工作，做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，将棚户区改造方案同城市长远规划有机地联系起来，保证其透明度和公示公信力，以保证城市的可持续发展。

    （二）依法改造，兼容并收。在现有的和新颁布施行的国家法律法规、地方性法规的框架下，针对不同性质的棚户区，制定切实可行的改造措施和规划，在通过房地产公司开发的基本模式基础上，通过公开招标、集资改造、工程代建等方式，动用社会各方面的资源和力量，参与到棚户区改造中来，最大程度地调动有效因素，以取得棚户区改造的实质性进展和突破。

    （三）重点突出，防患未然。针对棚户区改造中的重点环节即拆迁工程，所有参与改造的主体，尤其是开发商和政府应将其作为工作的重点。在坚持依法行政的基础上，要采取原则性和灵活性相结合的原则，充分考虑到棚户区的实际情况和历史成因，从制定拆迁方案、直到拆迁完毕的各个环节，都要体现出“人本和谐”的社会主流观念，对有产权证的、无产权证的、手续不全的，以至于违章建筑，要区别对待，不能搞“一刀切”。

    （四）政策优惠，利益均衡。由于棚户区产生的特定的历史条件，遗留问题较多，因此在棚户区改造中，国家和政府政策的扶持和倾斜必不可少。这包括政府的经济适用房政策、对改造土地免收土地出让金、改造区的房价与房屋原值和市场价相协调、采取财政支持和银行贷款并举的金融政策、对公用设施配套设置和完备提供保障等。这样既能使城市规划进程不受阻碍，又能使开发商在保本的基础上保证一定的利润，同时棚户区居民的生活环境和质量均能得以显著的改善和提高。