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律师在国家立法工作中的地位和作用

 　
　

杨洋

 　
　     2013年3月29日，全国律师协会发布了《律师协会参与立法工作规则》，并指出律师协会参与立法工作是律师参政议政的重要内容，也是发挥律师专业优势，提高立法质量的重要途径。律师直接参与立法，对提高立法质量、促进各方面利益平衡、建设法治国家有着重要的作用。中国律师的立法参与从无到有、从少到多，这表明律师在国家立法中的地位日益提升。
    一、政府有偿购买法律服务为律师参与国家立法工作提供经济保障
    很长一段时间内，律师参与立法工作很难得到立法部门的立法经费支持，或者即使有一定的经费支持，其与律师进行立法调研等活动的必要支出难以匹配。这种立法经费过低或者无立法经费的现象，可能导致律师立法调研不充分，从而影响到参与立法的质量，长此以往，也会影响各界参与立法的积极性。2011年1月24日，全国人大常委会委员长吴邦国宣布“中国特色社会主义法律体系形成”。基于律师职业的职业特点、职业使命，结合科学立法、民主立法使律师参与国家立法有着明显的时代需求。党的十八届三中全会《决定》有关内容规定了要推广政府购买服务，完善建设政府购买法律服务的制度架构，加大经费保障。政府部门应当按照党的十八届三中全会相关精神建立完善政府有偿购买法律服务相关制度，为律师参与立法工作提供经济保障。
    二、律师参加国家立法增强了立法的适用性与可操作性
    立法过程本质上是一个利益协调过程，让不同利益群体共同参与立法，是实现国家利益、公共利益、群体利益和个人利益的有效统一的基本途径。立法既是利益平衡的过程，也是不断制定、修改规则的工作。它既需要对各种利益的兼顾和平衡，也需要用法律的语言去把这种利益平衡、协调的结果和方案反映到法律文件中去。
    律师具有较强的法律实践性，相比与专家学者立法可以在一定程度上弥补其不足。有的立法起草项目由专家学者以科研课题的形式承担，形形色色的立法专家建议稿经常出现，还有一些立法建议由立法部门直接委托给专家学者起草。专家学者参与立法所提的立法建议或专家建议稿，基本上能够遵循立法的规律，比较严谨科学。但与专家学者所拥有的深厚的法学理论功底相比，他们的实践经验相对欠缺，难免从本本出发，脱离国情，疏离实际，过于理想主义，缺乏可行性和可操作性。
    律师参与立法具有独特的优势，作为专业法律工作者，律师熟练掌握和运用法律法规并有较强的专业素质，能够满足法律法规的专业性要求。另外，律师参与大量司法实践活动，了解法律实施和执行过程中的具体情况，掌握社会法律需求，熟悉法律事务，对现行法律法规体系需要改进、弥补和完善的问题更加了解。律师的服务对象遍及社会各行各业，他们最熟悉各阶层、各群体的真实利益是什么，了解社会公众对法律的需求是什么，在一定程度上能够站在最广大人民群众的角度去看待问题。立法是一门实践性很强的学科，立法质量的高低，最终只有通过实践才能检验。律师作为法律职业工作者，是实践法律的重要群体。作为一线专业法律人，律师能时时感受到立法水平高低和社会对立法的呼声，以及立法是否符合客观实际。同时，律师界聚集了一大批法律精英，其中不乏具有丰富执业经验，精通金融、证券、房地产等某一专业领域知识的资深律师，他们不仅具备专业领域的丰富的理论知识，同时也有丰富的实务经验，更注重立法的实践性与可操作性。近几年，在各级司法行政机关和律师协会的组织下，律师参与民事诉讼法、劳动法、证券法、知识产权法等多部法律法规的修订，提出了有价值的意见和建议，也得到了立法机关的采纳，对促进科学立法、民主立法发挥了积极的作用。
    三、律师参与国家立法更加具有中立性和公正性
    律师参加立法特别是参与地方立法，可以有效防止和避免部门利益对立法的影响。在法律和政府规章制定的过程中，多年来形成的由业务部门起草、然后立法主体批准通过的习惯性程序，使得一些地方法规、政府规章很容易夹带着本地方、本部门利益。这种因为立法机制和参与成分的缺失而缺少的利益分配公正性，极易伤害到法治的源头。而律师参与立法，能够在一定程度上有效摒除立法的地方利益、部门利益问题，确保立法的公正性。立法本身就是利益的界定和分配，立法的过程就是各利益主体相互的博弈、相互妥协的过程。因此，立法者必须具有中立性才能把握好不同利益在立法中的协调。律师除去专业背景之外，更有着不代表任何部门和社会群体的客观中立，具有超然各种利益集团的中立特质。律师参与立法活动，不同于诉讼中对单个诉讼主体利益的维护，而是考虑到社会公众特别是弱势群体或公共利益的保护。律师职业的本质属性之一为独立性，不受任何单位和个人的干预，因而具有较强的中立性，可以很好地破解立法中固有的地方保护主义和部门保护主义两大难题，站在一个公允的立场，公正配置立法中触及的各种利益，避免局部小利益过分渗透立法过程，体现出立法机关拓宽立法渠道的创新实践，确保立法的公正性。律师参与立法模式的优势还在于律师执业过程中所要求和培养的言词能力、组织能力、程序技术、法律思维方式，使得律师具备参与立法的技术优势。律师参与立法的角色优势，表现在沟通协调能力较强，社会接触面广泛，地位中立，律师角色容易为各阶层接受，立法条款充分体现多方利益平衡。律师起草的法规草案可操作性也更强一些，这正好可以弥补地方性法规文件味和政策味太浓、可操作性差的弊端。律师是社会工作者，既没有行政权，也没有任何既得利益，可以站在中立的立场上制定出体现各方利益、公正公平的法规草案。同时，律师还可以充分利用职业特点，广泛接触社会各界人士，听取他们的意见和建议，为群众和专家参与立法奠定良好基础。
    四、律师参与立法存在的问题及解决方法
    律师参与立法活动已经成为一种立法的趋势和模式。如何通过相关制度建设，充分发挥律师在参与立法方面的作用，规范律师参与立法活动，同样也是推进立法科学化、民主化所不可忽视的问题。依法治国，建设法治国家，律师应该且能够参与立法。但是律师参与立法也存在障碍。
    首先，立法机关对于律师参与立法不够重视，在行政法规、地方性法规制定方面，律师的作用非常有限，缺少制度性的安排。律师在整个社会生活中的定位模糊，全国律协应当成立一个专家库以充分发挥律师的作用。
    其次，社会长期以来对律师职业存在偏见，行政领域内律师很少有机会涉足，司法过程中律师的劣势地位更是不言而喻，律师参与平等对话、参与立法在一定程度上可谓非常困难。而且有些律师缺乏应有的参与政治的热情，对行政立法、公共政策制定等漠不关心和依附顺从，缺乏主体意识和独立人格。这必然导致律师进入政治生活领域的步伐受阻。所以律师的执业环境需要得到改观，而且律师自身也应从根本上提高自身的专业水平和道德品质。除了具备参与立法所需要的专业知识和能力外，还需要具有一定的行政专业知识和公共政策知识，更好地反应民意的诉求和愿望，更应当具有以公共利益和社会民生福祉为己任的情怀，有勇气讲真话。律师参与立法需要我们不断追求、探索、努力。恪守职业道德、关注民生、关爱弱势群体，才能不负期望。
    律师参加国家立法使立法科学化、民主化的同时更增强了立法的适用性与可操作性。而且律师参与国家立法更加具有中立性和公正性。政府有偿购买法律服务相关制度，为律师参与国家立法工作提供经济保障。应当认真对待律师对立法的有序参与，通过制度化的途径和方式，真正将律师参与立法常态化和制度化。律师参与立法，对于推进立法的科学化、民主化进程具有重要的、积极的意义。