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破解工伤认定行政化困局

 　
　

王卫国

 　
　     为了保障因工作遭受事故伤害的劳动者能够获得医疗救治和经济补偿，国务院于2003年4月27日颁布了《工伤保险条例》，使因公遭受伤害的劳动者有了法律保障。但是，由于工伤保险制度设计的局限，启动工伤维权程序，得到工伤赔偿非常困难。
    一、劳动者工伤维权的难度在于制度性困局
    解决工伤赔偿纠纷，必须先行进行工伤认定，而工伤认定的前提必须是劳动者与用人单位之间存在劳动关系。在工伤认定过程中，用人单位与劳动者（特别是进城打工的农民）没有签订劳动合同的，劳动者与用人单位经常发生双方之间是否存在事实劳动关系的争议。一般工伤赔偿案件需要以下几个步骤：
    （一）确认事实劳动关系。困局1：劳动保障行政部门的工伤认定机构不直接确认劳动关系是否存在。解决劳动关系是否存在的唯一途径就是劳动仲裁和民事诉讼。劳动者只能根据《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》的相关规定，按照劳动争议解决程序先行确认劳动关系。此时，工伤认定程序暂停。困局2：劳动争议仲裁裁决并不是一裁终局。对于仲裁裁决双方，任何一方不服劳动关系裁决的都有权向人民法院提起民事诉讼。困局3：民事诉讼程序时间长。按照民事诉讼程序，对于人民法院一审判决事实劳动关系存在与否，用人单位或劳动者不服的都可以提起民事诉讼二审、再审等程序。而完成仲裁、诉讼的所有程序大约需要耗时一年半时间。
    （二）工伤认定。劳动关系确认后，再重新启动工伤认定程序。劳动行政部门工伤认定机构下达工伤认定决定书后，用人单位不服工伤认定决定的，还要启动行政复议、行政诉讼一审和行政诉讼二审、再审等程序。现行的《工伤保险条例》并没有赋予人民法院工伤认定的权力。基于司法权与行政权的职能分工，在工伤认定行政诉讼中，人民法院不能代替行政机关作出工伤认定。法院审理后，认为行政机关的工伤认定不具有合法性的，一般只能判决撤销工伤认定决定并责令行政机关重新作出工伤认定。实践中，因劳动保障行政部门与人民法院对工伤实体要件的掌握上有差异，如果工伤认定行政机关和人民法院各执己见，则可能出现“行政机关作出工伤认定决定书、法院判决撤销、再同样认定、再判决撤销”的循环“行政—诉讼”。行政复议、行政诉讼全程需耗时半年时间。完成行政复议、行政诉讼后，工伤认定决定才能发生法律效力。
    （三）工伤赔偿。工伤认定程序一般只能确认是否构成工伤，并不能确认工伤赔偿金数额。工伤赔偿金的数额主要取决于劳动能力鉴定。而对工伤者进行伤残等级评定后，才能按照《工伤保险条例》的相关规定进行赔偿。如果用人单位或者劳动者对赔偿金数额有异议，又要重复启动劳动争议解决程序，即民事诉讼一审、民事诉讼二审等程序。从工伤申请到赔偿金的终审判决总耗时大约4年时间，最快也得3年多时间。可见，劳动者工伤维权的程序复杂、耗时，造成司法资源的巨大浪费。
    二、工伤认定的权力归属
    目前，法治国家的行政权是执行、管理权，主要是指国家行政机关执行国家法律、管理国家内政外交事务的权力。而司法权是依照法律以及以法律的运用和法律的原则建立起来的方法决定案件和“争议”的权力。司法权是判断权，它的主要功能是解决公民之间以及公民与国家之间的法律争执，消除社会冲突和紧张的社会关系。
    行政权与司法权具有明显的区别。首先，行政权是执行国家法律法规和管理公共事务的权力，而司法权是对法律纠纷进行裁判的权力。其次，行政权具有主动性，在通常情况下，行政机关依其行政职权，对社会活动主动进行干预、管理和控制，来维护国家和社会的利益。而司法权具有被动性，司法活动坚持“不告不理”原则，司法程序的启动离不开权利人或特定机构的申请和诉求，司法机关或者法官不得主动发动一个诉讼。再次，行政机关直接依自己职权调查的事实作出裁决，而司法机关是居于中立地位，更多地审查、认定双方提交的证据，听取双方事实、理由陈述后对案件作出判断。
    按照我国现行的立法体系，工伤认定归属行政权范畴。但根据行政权与司法权的划分，工伤认定划归司法权更为恰当。理由如下：首先，工伤赔偿纠纷本质上属民事争议，工伤认定是根据《工伤保险条例》规定的工伤构成要件进行认定，是纯属法律判断问题，不是执行、管理行为，也不涉及专业技术。其次，工伤认定具有被动性。根据《工伤保险条例》第17条规定，工伤认定需经用人单位、职工或者其直系亲属、工会组织申请。再次，工伤认定具有中立性。虽然在工伤认定中，劳动保障行政机关可就有关事实进行调查核实，但是工伤认定主要还是通过审查劳动者和用人单位提供的证据进行审查判断。综上所述，工伤认定的若干特征与司法权属相近，而与行政权一般特征相去较远。
    现阶段，由于社会事务的大量增长以及专业化要求的提高，行政权有不断扩张的趋势，其不断获得准立法和准司法的权力。行政权扩张有其现实合理性，而赋予部分行政机关以准司法权，解决相关民事争议也是必要的。但是，行政机关获得准司法权应满足3个条件：一是所解决的民事争议具有较高的专业性，如解决有关专利、商标等民事争议；二是所解决的民事争议具有较强的公益性，与行政机关公共管理职能紧密相关，如解决有关土地、森林等自然资源的争议；三是有利于公民权利保护，不得成为公民行使权利的障碍。而工伤行政认定既不具有专业性，公益属性也不足，并有可能成为劳动者进行工伤维权的制度性障碍。因此，工伤行政认定制度亟待改革。
    三、工伤认定应进行“去除行政化”改革
    劳动者工伤维权的关键问题是工伤认定。而工伤认定只是因工伤引发的劳动争议的一个枝节问题，至多是一个先决问题，没有必要剥离出来走单独的解决程序。
    工伤认定应进行“去掉行政化”改革，把是否构成工伤的争议纳入劳动争议的“仲裁—诉讼”程序一并解决。而因工伤引发劳动争议的，由劳动争议仲裁委员会一并解决工伤认定问题，对仲裁不服的，可向人民法院提起诉讼或申请撤销仲裁裁决。这样，就可以彻底解决一个纠纷分项多头解决，还可以解决行政、司法资源消耗大、效率低、劳动者工伤维权成本高、难度大的问题。
    目前，我国各劳动争议仲裁委员会的办事机构都设在劳动保障行政部门内，与工伤认定的部门同属劳动保障行政的内设机构。审理工伤认定行政案件的行政审判庭和审理劳动争议的民事审判庭同属人民法院的内设机构。工伤认定的“去除行政化”改革只需立法作出调整，不需要改革机构设置，不增加人员编制和经费，改革简便易行。