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建立和完善政府法律顾问制度

 　
　

孙百卉

 　
　     2012年，党的十八大报告中明确提出了“到2020年法治政府基本建成”的目标，着实令人欢欣鼓舞。这一目标的实现，既需要最高领导层以战略决心加以推动，也需要社会各界的积极参与。从改革层面来看，这是一个处在深水区需要攻坚的问题，当务之急是集全民之智，尽快勾画出路线图。路线图中要解决的问题很多，笔者认为，建立和完善政府法律顾问制度是不可或缺的。
     一、我国政府法律顾问制度现状分析
     （一）政府法律顾问制度普遍建立，但发挥的作用较小。
     我国政府法律顾问制度一般都是在政府外围工作中发挥一些作用，如陪同领导接访，参与化解涉法涉诉信访，参与处理重大突发性事件或群体性事件处理等，中心工作、重点工作、日常工作鲜能参与。不少地方的法律顾问制度完全流于形式，顾问律师无缘参与政府服务。
     （二）政府法律顾问制度严重缺乏刚性制度作保障。
     一个地方政府是否建立法律顾问制度、建立后律师能否参与政府服务、律师参与政府服务的范围大小等缺乏刚性制度保障，完全取决于政府主要领导的主观意志。而我们大部分领导缺乏法律思维，不重视法律顾问工作。所以，目前我国政府法律顾问制度建设的整体水平较低。
     综合上述两方面，应该说，从现状来看，政府法律顾问制度建设，还处于相对较低的层次。
     二、建设适应“法治政府”需要的政府法律顾问制度
     （一）转变政府观念，加大政府顾问律师的参与力度。
     政府不仅是政府法律顾问工作的倡导者，也是法律顾问工作的指挥者。在整个法律顾问工作体系中，政府始终处于“决策者”的中心地位。为此，要做好政府律师法律顾问工作，有效促进律师工作的积极性，首先就必须从政府法律顾问工作的本质出发，充分尊重律师，加强与律师的合作与沟通，增进相互之间理解和支持。从主观上充分重视律师法律顾问工作，确保律师执业所应有的权利和地位得以体现。
其次，还必须加大政府法律顾问律师的参与力度，适应建设“法治政府”的需要，对政府依法行政过程中所涉及的法律事项提供相应的法律服务。让律师不仅仅只为政府提供简单的法律咨询、民事诉讼、陪同领导下访等法律事项，而是从多角度、全方位全程介入政府的日常工作，如参与协调政府投资采购的合同谈判和经济贸易谈判；草拟、修改、审核政府的规范性文件以及有关法律事务文书；参与协调政府各部门之间职责不清引起的行政执法争议；参与政府重大突发或重大疑难案件的处理；为政府重大决策提供法律风险论证。
     （二）完善政府法律顾问团制度。
     做好政府法律顾问工作，是促进政府依法行政的重要途径。虽然一些政府通常已聘请多名律师组成政府的法律顾问团，但由于缺少一套有效的内部运行机制，以致没有真正体现出政府法律顾问的团体优势。对此，有必要完善政府法律顾问团制度。
     建立政府法律顾问团，以律师为主，同时吸收法律教学、法律研究等专业领域的法律专业人才，参与政府法律顾问工作，共同为政府提供优质高效的法律服务。政府法律顾问团实行集体讨论制度，主要是针对政府的一些重大、疑难法律事务。对于该些事务首先由法律顾问团集体讨论，拿出若干可行方案后，向政府汇总意见，为政府作出决策提供法律依据。
     （三）设立政府专职法律顾问律师。
     公职律师是指具有律师资格或法律职业资格，供职于政府、政府职能部门专职从事法律事务的公务人员。虽然，我国现行《律师法》未对公职律师作出规定，但在实践中，我国一些省市已经开始实行公职律师制度，并取得了一定成效。然而，目前我国的公职律师制度尚欠成熟，公职律师制度的设立，也有悖于《律师法》关于“国家机关的现职工作人员不得兼任执业律师”的规定。对此，笔者建议加快修改《律师法》，建立和完善政府专职律师制度，以弥补公职律师制度的不足。
首先，政府可通过向社会公开招聘的方式，吸收社会上一些优秀律师加入政府律师队伍。规定律师在担任政府法律顾问后，只能为政府提供法律服务，不得在律师事务所兼职，不得再以律师的身份为他人办理诉讼或非诉讼案件，必须专职服务于政府法律工作。
     其次，政府在选定专职律师后，应与律师签订《专职顾问合同》。明确律师的劳动报酬及其福利待遇；授予律师办理法律事务时调阅相关材料、询问相关人员等权利；规定律师在工作中不得滥用职权，不得受收他人财物，不得泄露知晓的国家秘密或政府管理信息，从而以明确双方的权利义务。
最后，为了加强专职律师的管理，政府可建立“政府专职律师管理制度”，明确专职律师必须依法办事、以章办事，在担任政府专职律师后，不得再向社会开展有偿的法律服务。同时，增加专职律师的工资福利待遇，改善专职律师的工作环境；加强专职律师的培训工作，增强专职律师的综合素质，以适应政府法律顾问工作的发展。
     （四）调整政府律师聘用模式，有效促进政府法律顾问工作。
     以往一些政府聘用顾问律师通常是以“律师与政府的关系”或“律师在当地的知名度”作为选择条件，没有特别注重律师的个人素质及综合能力水平。然而，律师的个人素质及综合能力水平的高低，很大程度上决定了担任政府法律顾问工作的成效。为了有效促进政府法律顾问工作，就有必要对律师的聘用模式予以一定的调整。
     首先，提高政府法律顾问的入选门槛。明确聘用政府顾问律师，应当根据律师的个人素质、专业水平、执业年限、社会阅历等情况予以确定。应当适应依法行政的要求，规定应聘律师必须懂政治、懂经济；必须具备一定的执业年限或某一专业特长；必须具有担任政府部门或公司企业法律顾问的工作经验。
其次，严把考核关。对于符合应聘条件的律师，政府可以根据法律顾问名额需求，组织应聘律师进行多层筛选，政府也可以会同当地司法部门，根据司法部门提供的律师资料、推荐名单，结合政府自身所了解的情况，直接选择若干律师作为政府法律顾问候选人，经政府考核确定最终受聘律师。
     （五）优化政府法律顾问律师的工作环境，保障顾问律师的权利和地位。
     要发挥律师在政府工作中的重要作用，首先就必须使其参与政府事务的权利和地位得以充分实现。然而，由于一些制度和观念上的原因，律师在参与政府法律顾问工作中，其权利和地位往往得不到有效保障，一些简单的权利，如知情权、调查取证权、劳动报酬权等权利未得以充分保障。设立政府法律顾问律师保障制度，优化顾问律师的执业环境，保障顾问律师的权利和地位，成为当前政府开展法律顾问工作的重要任务之一。
     第一，改善政府顾问律师的工作环境，有效落实律师的办公场所，为律师配备工作所必须的交通、通信、电脑等硬件设施。改变以往律师顾问费用低廉、待遇不高的局面。全面提高律师的劳动报酬，对律师工作中所支出的合理费用予以全额报销，以利于促进律师工作的积极性。
     第二，政府顾问律师参与政府法律顾问工作，不仅应得到政府的有力配合，在尊重政府律师的同时，也应当给予充分的权利。地方政府应当在有关法律、法规出台之前，制定相关的规范性文件，授予政府顾问律师一定的查阅、询问、取证等权利，以有效保障法律顾问工作的顺利进行。
第三，社会律师在执业过程中被打，目前已不是什么新鲜事。政府顾问律师参与政府法律顾问工作，同样也涉及人身及财产安全的问题，特别是参与处理政府一些重大突发、敏感事件及重大群体上访等矛盾较为冲突的事件，政府应当采取有效措施，保障政府律师的人身及财产安全。
     （六）建立政府顾问律师激励考核机制。
     参与政府法律事务，推进政府依法行政是政府律师的职责所在。为了有效促进律师工作的积极性、保证工作的质量和效率，可建立政府法律顾问激励考核机制，以最大限度地发挥政府顾问律师的工作积极性。
     首先，政府可根据律师的工作情况，在每一年度末，对律师参与政府法律顾问工作的服务态度、工作效率、专业水平及职业道德等情况作出综合评价。评选出年度“优秀政府顾问律师”、“尽职政府顾问律师”及“不合格政府顾问律师”。
     其次，政府根据评价结果，对评选为年度“优秀政府顾问律师”、“尽职政府顾问律师”在通报表彰的同时，也可给予一定的奖励。对于考核不合格律师，应当解除聘用。
     （七）建立政府法律顾问经费制度。
     在现阶段，政府财政中通常没有设立法律顾问开支的专项经费，政府法律顾问经费得不到有效落实，大部分律师在从事政府法律顾问工作中，其工作收入得不到有效保障，严重影响了政府法律顾问工作的健康发展。建立政府法律顾问经费，是保障政府法律顾问工作顺利开展的重要条件之一。
     根据政府财政收入状况及当地经济生活水平，每年确定一定数额的法律顾问经费，专项用于政府法律顾问工作的开展。同时，还必须明确政府律师顾问费用的标准，规范政府律师的聘用形式。政府聘请顾问律师，必须与律师签订“顾问合同”，明确其劳动报酬、工作补贴及其福利待遇，其所需费用直接从政府法律顾问经费中支出。
     依法行政作为现代政府管理模式的一场持久而深刻的革命，是当代世界各国所普遍遵循的一项基本准则。律师参与政府法律顾问工作，为政府提供各项法律服务，可以有效地提高政府管理行为的法律水准，增强政府领导的法律意识，促进政府依法行政。同时应当加强律师队伍的建设，全面提高律师的综合素质，提高政府法律顾问工作的服务水准，适应建设“法治政府”的需要，完善政府法律顾问律师制度。