农村集体土地流转有关法律问题初探


	农村集体土地流转有关法律问题初探
	郝庆国
	农村集体土地流转，是指农村集体土地承包经营权的流转，其实质是农村集体土地使用权的流转。即在农村集体土地所有权属于集体所有的前提下，农民在市场支配下，根据自己的意愿转让其所承包的土地使用权，从而实现土地资源的优化配置。近年来，农村集体土地流转规模不断扩大，在许多地区当事人进行土地流转的积极性十分高涨。尽管农村集体土地流转工作取得了一定的成效，但因诸多原因也产生了许多需要解决的问题。本文笔者试就农村集体土地流转中存在的问题及其对策作初步探讨。一、农村集体土地流转两级市场流转方式及种类 (一）一级集体土地市场流转方式及种类。农村集体土地流转主要包括以下两种类型：1.土地所有权流转。我国土地所有权分为国家所有和集体所有两种形式。《宪法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》明确规定城市土地归国家所有，农村和城市郊区的土地属于农民集体所有。国家和集体所有的土地主要是通过没收、征收、征用、征购、转户、迁移等等原因取得。但值得注意的是土地所有权流转只能是集体土地流转为国有土地，而国有土地不能流转为集体土地。集体土地所有权不得向国家以外的其他流转主体转让，当前，国家主要是通过有偿征收的形式将集体土地流转为国有土地。2.农村集体土地使用权流转。土地使用权主要指的是农业用地发包和非农业用地的划拨、出让、出租、入股。农地发包包括家庭承包、专业承包、四荒地发包三种方式。以家庭为经营单位的土地发包应当明确承包期限、承包金额、义务负担、土地调整甚至收回等问题。承包的农业家庭必须是本集体经济组织的成员。集体零星的果园、鱼塘、养殖场以及荒山、荒沟、荒丘、荒滩不以家庭为单位进行，而是具有一定专业技能的人以个人名义承包。这类土地的承包主体可以不是本集体经济组织成员，但应保留本集体经济组织成员在同等条件下的优先承包权。同时，发包方式应采取招标、拍卖、挂牌等公开竞价方式发包并对结果进行公示，加强群众的监督。一级市场中集体建设用地使用权流转包括批划、出租、出让、入股、抵押等方式。必须满足如下条件：一是土地用途符合乡镇土地利用总体规划；二是符合农用地转用年度计划；三是涉及农村公益、公共基础设施的集体土地使用权流转必须保证本集体公益、公共基础建设水平只能得到增强，不得减低；四是符合地方产业特色，保护生态、环境的要求。（二）二级市场集体土地流转方式及种类。 1.土地承包经营权流转方式。土地承包经营权流转方式有转包、出租、转让、互换、抵押、代耕等几种形式。其中转让又包括买卖、入股、继承、赠予等形式。土地承包经营权流转必须满足如下几个条件：一是平等协商、自愿有偿；二是坚持土地农业用途管制；三是流转期限不得超过剩余的承包期限；四是在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权；五是转让必须经发包单位批准。土地承包经营权流转的种类包括家庭承包土地承包经营权流转，集体零星果园、鱼塘、水库、养殖场等多种经营地承包经营权流转，四荒地土地承包经营权流转。 2.农村建设用地使用权流转方式及种类。农村集体建设用地使用权流转方式主要有出租、转让、转租、抵押、典卖几种形式，其中转让又分为买卖、赠与、交换、继承、入股几种情形。农村建设用地包括农民宅基地、乡（镇）村建设公共设施和公益事业建设用地、乡镇企业用地几种土地类型。农村建设用地使用权流转应遵循如下条件：一是具有合法产权；二是符合土地利用总体规划、城乡总体规划、村镇建设规划和产业布局规划；三是未经司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或以其他形式限制土地权利的；四是土地使用权属共有的，全体共有人同意流转的；五是初次流转后，土地使用者已按流转合同约定动工建设的；六是属于已经确定规划的土地综合整理项目区内的集体建设用地流转必须是已实施完土地整理的；七是流转土地已有建筑物或构筑物的，建筑物或构筑物要符合工程规划和建筑质量的要求；八是属于无偿或低价批划取得集体建设用地的，应取得集体土地所有权人同意；九是公益性、公共性用地，在能保证集体经济组织提供的公益性、公共性服务不降低的前提下使用权流转后其功能不能发生改变；十是集体建设用地使用权流转后原土地使用者不能再以无偿或低价划拨的方式获得集体建设用地使用权；十一是流转后土地的使用年限不能超过初次流转合同约定年限的剩余年限；十二是必须办理流转登记。二、农村集体土地流转过程中存在的主要问题我国农村集体土地流转工作取得了骄人的成绩，但同时因我国目前在该方面尚处于摸索阶段，从总体上讲还是存在许多这样那样的弊端。具体说有如下几个方面的问题：1.土地流转不规范。除由各级人民政府及集体经济组织主导的土地流转外，相当一部分流转行为发生在农户个人之间。许多农民法律意识、风险意识极为淡薄，往往口头商量一下就把土地流转出去了，既不签订书面流转合同，更不到村、乡管理部门备案或申领证书，见证人就更不可能找了。这样一旦出现了纠纷，往往导致事实不清，权利义务关系不明。有的当事人即使签了合同也存在手续不全、条款不完备、可操作性差的情况。更有甚者，许多乡村集体组织，不经农户同意就擅自将承包地收回另行发包，这种情况在户在人不在的农户身上发生率最高。许多村、屯集体组织搞强制性流转，根本不把农民意愿放在心上。2.土地流转条件严重受限，资源浪费现象比较严重。近年我国城镇化建设不断提速，大量农村劳动力涌入城镇务工经商。相当一部分农村劳动力因种植业收入不高而纷纷转向第二、第三产业，在一些村屯出现了农地摞荒的情形。而另一方面，许多靠种粮种菜为生，有种植能力的农户，因受农村土地平均分配制度的制约及不同农村集体经济组织之间的准入限制，无法获得更多的土地，无法实现规模生产效应。“种不了”和“不够种”的矛盾在一些地区非常突出，但现今却没有好的矛盾解决机制来处理这个问题。3.土地流转机制不完善。土地流转市场化要求建立规范统一的土地流转市场，健全的土地市场能为土地流转提供规范的交易场所，能极大提高土地流转的质量和效益。但是目前这个流转市场远未建立起来，由于无规范的交易流转市场，土地流转对象与范围选择余地小，相关信息不明，往往出现要转让的农户找不到受让者，需要土地的人又找不到合适的出让者，导致出让者将土地流转给自己的亲属、朋友或组内村内成员，无法实现土地流转的规模和效益，限制了土地流转的区域。流转的土地无法集中到最优秀的土地承让者手中。土地监管机构不健全，农业经管机构职责不明、队伍不稳，无力对土地流转事宜进行必要的监督和指导。4.农村建设用地流转法律法规滞后。农村集体非农建设用地流转呈现普遍发展态势，特别是城郊农村宅基地、农房、其他非农建设用地方面的交易更是飞速发展，但是当前法律法规规定，农房、宅基地只能在本集体组织内部成员之间流动，城市人口不得在农村购买房屋。现行的《土地管理法》第63条规定，“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。根据当前的法律、法规，非农建设用地的流转相当大的部分属于非法状态，流转行为得不到法律的认可和保护，因其中的许多交易行为处于私下交易范畴，管理部门无法进行全面有效的管理，造成土地市场秩序混乱。5.土地征收补偿低，监管不到位。国家进行城镇化建设征收集体土地，通过支付土地补偿流转为国有土地。现行的征收补偿价格较低，名义上是保护国家利益，实际上却是维护了部分市场主体例如开发商的利益。许多基层人民政府往往采取先征收后申请审批的办法征收土地，征来的地因各种原因经常出现撂荒情形，监管部门监管不力，摞荒地不能及时交给农户复垦，结果造成土地资源闲置和损失。6.土地流转条件不成熟。受让方往往要求地块相对集中、面积足够大，有流转愿望的农户所承包的土地往往面积少、地块小，要实现土地的集中连片，有赖于承包土地的农户一致同意，而农户间的情况千差万别，有的愿转出，有的不愿转出，有的愿长期转出，有的只愿短期转出，意见很难统一，这些客观因素使那些有流转愿望的农户难以实现其土地的流转。7.土地流转发展不平衡。因省际间、市际间、县乡际间经济发展水平和自然条件差异大，各地间土地流转工作进展不平衡。经济发展快、自然条件好的地方，土地流动比重大，对产业化、规模化生产要求强烈。而经济比较落后、自然条件不好的地方，土地流转规模小，流转比率较低。三、加快农村集体土地流转工作的措施 1.加强宣传工作。广泛宣传土地流转在城乡一体化进程中的重大意义，使广大人民群众增强土地流转意识，增强土地流转的积极性、自觉性。通过向广大农村群众宣传《土地法》、《土地管理法》、《土地承包法》、《土地承包经营管理条例》等法律法规及党和国家加快新型城镇化建设及建设社会主义新农村、城乡一体化等方面的方针政策，使人民群众清楚和明了发展才是硬道理，积极自觉地投身到土地流转中去。2.政府应尽快建立规范统一的土地流转市场，完善土地流转服务体系。政府应当设立集体土地交易所，为交易双方提供咨询、洽谈、交易场所，缩短流转时间，提高流转效率。3.政府应当大力提倡和鼓励各种中介服务机构的建立，健全中介机构的服务范围，使土地流转工作形成一条完整高效的键条。中介机构应当包括咨询机构、土地评估机构、经纪机构等等。4.政府应当加强土地流转的监管工作。对土地流转中的不法行为要加大打击力度，决不迁就姑息。同时，应当形成从交易价格、流转程序、收益分配、土地储备、中介服务等方面的一整套管理体系。不断提高监管人员的综合素质水平。5.加快相关法律法规的修正与出台工作。对不适应新形式新特点的法律法规要及时修改，对出现的新情况新问题要及时制订新的法律法规加以规范和约束。6.出台相关的优惠政策，设立专项扶持基金。对土地流转效益突出显著的当事人要给予资金奖励。建立信贷支持制度，制定对土地租赁大户，粮食、蔬菜及农副产品经营大户贷款优惠办法，对产量突出达到一定标准的，应当给予融资担保待遇并给予贴息。鼓励农民工及其他农民以其农房及宅基地置换城镇廉价房和商品房并给予贷款优惠待遇。7.建立交易风险保证金及大宗土地流转纠纷特别处理制度。建立风险保证金，防范流转当事人撕毁合同给相对方造成经济损失。对于达到一定规模和标准的流转纠纷，监管部门及人民法院应给予特别处理，从快从严及时处理和解决纠纷。总之，农村集体土地流转在新型城镇化建设中地位十分重要，处理和解决好土地流转问题，将成功化解城镇化建设大量占地与确保18亿亩耕地红线不被突破这一尖锐而突出的矛盾，极大提高农作物产量，从而大大加快城镇化建设的历史进程。